合理把握“立与破”“改与稳”  全力推动存量土地和低效用地盘活利用 周霆 科学合理开发利用自然资源,推动资源利用方式根本转变,既要有正确的立场、思想和战略,也要有正确的策略和方法。习近平总书记关于自然资源工作的重要论述,立意高远、内涵丰富、思想深刻,为全面促进资源节约指明了前进方向、提供了根本遵循。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,与此同时,一些城市“摊大饼”式发展,土地开发利用也积累了粗放浪费等方面的突出问题。推进以人为本的新型城镇化,必须落实最严格的节约用地制度,促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变。 立足改革要求和地方迫切需求,统筹好“立”与“破” 习近平总书记强调,必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫。今年以来,党中央、国务院作出一系列重大决策部署,明确要求推动土地混合开发利用、用途合理转换,盘活存量土地和低效用地。实践证明,盘活存量土地和低效用地,有利于促进城市内涵式、集约型、绿色化发展,但涉及土地权利人多、利益关系复杂,资金投入量大、盘活周期长,需要进一步解放固有思路、强化政策激励。 推动土地开发利用由“新增为主”向“增存并举”转变。转变资源利用方式、提高资源利用效率,核心是要控制增量、盘活存量。近年来,一些城市探索“减量化”发展,取得了很好的工作成效,单纯依赖新增用地的发展模式逐步减少。总结地方经验做法,重点在于释放存量空间,转变土地开发利用理念。一是在增量和存量的“转换”方面下功夫,鼓励和引导地方实现山上换山下、存量换新增、地上换地下、资金技术数据换空间,通过工作机制和政策红利,引导释放存量空间。二是在盘活利用方式“转变”方面下功夫,适应城市发展需求变化和土地市场变化,从土地要素保障向高品质空间供给转变,从单一的土地要素供应、单宗地盘活利用、单一政策工具、部门单兵作战向组合供应、综合施策和部门协同转变,实现政府“推得动”、市场“算平账”、百姓“有收益”。 推动土地开发利用由“单一功能”向“复合利用”转变。随着产业转型和市民需求变化,传统单一功能和用途的用地方式难以适应城市发展,亟待增强土地用途管理的适应性和灵活性。近年来,我部大力推动存量土地盘活利用,鼓励各地尤其是东部地区城市开展低效用地再开发,有的地区持续实施旧城镇、旧厂房、旧村庄改造,推动低效用地转型利用,为新产业新业态发展腾出了空间,探索出了可复制、可推广的政策经验,也有需要解决的政策难点问题。问题主要集中在,功能混合和用途转换的政策还不够明晰,地方有时存在不敢干、不会干的现象,需要完善政策路径。一是健全土地混合开发利用相关制度。推动规划和用地政策融合,合理确定土地用途兼容的正负面清单,以及相应的土地供应方式。加强产业引导、政策支持,降低企业用地成本。二是健全土地用途转换规则。差别化制定土地二次开发的审批和供应政策,允许存量土地依法调整土地用途,完善土地收益管理政策,促进提升土地利用效益。 尊重客观规律,坚持稳中求进,掌控好“改”与“稳” 习近平总书记指出,土地制度改革牵一发而动全身,要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进。存量土地和低效用地盘活利用工作,与民生保障、经济发展、城市治理相互交织,涉及的主体和利益关系复杂,有其自身规律,处理好各方面关系,既慢不得、也急不得。习近平总书记强调,改革要聚焦、聚神、聚力抓落实,做到紧之又紧、细之又细、实之又实。因此,我们既要找准改革方向,坚定改革信心,又要坚持步步为营,稳扎稳打,统筹好“当下改”与“长久立”。 坚持目标导向和问题导向相结合。从地方改革探索实践看,大量低效用地尚未盘活利用等问题比较突出,要在风险可控的前提下大胆探索,对一些改革发展所需、民生所急、探索性十分紧迫的改革举措,把握好尽力而为和量力而行的关系,深入推进、稳慎研究,寻找契合实际、行之有效的办法。一是及时跟进地方诉求,解决政策落地“最后一公里”问题。对于在低效用地再开发改革试点、房地产存量用地盘活利用政策执行中,地方反映的操作层面问题,及时研究完善政策补丁,发挥政策最大效益。二是把实践证明行之有效、地方呼声高的改革政策及时加大推广应用力度。通过适时扩大试点、总结案例、政策指导等方式,及时推广盘活存量用地行之有效的政策经验,加强改革政策协调性。 统筹好近期目标和长远规划的关系。习近平总书记强调,资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活,也要为子孙后代留下生存根基。坚持把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、各领域。土地管理制度改革是一项系统工程,既有需要尽快解决的重大问题,也有制度建设的顶层设计要求。这就要求我们在具体工作目标设定上,既不能急功近利,也不能拖沓延缓,有序稳妥解决问题、推进改革。一是要抓紧推动形成阶段性工作成果。对于已有一定基础的改革任务、中央要求的专项治理工作,如产业园区用地专项治理等工作,不能存在“等靠要”思想,及时部署及时行动。二是要研究做好各项改革任务统筹。对于涉及面广、系统性的改革任务,如自然资源有偿使用制度改革等,涉及矿产、海洋、林草等,改革任务关联度高、协同度强,既要打基础,更要利长远、增后劲,做到蹄疾而步稳,一张蓝图绘到底。 (作者系自然资源部自然资源开发利用司副司长)